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Comment l’assurance chí´mage a été transformée en machine í cash pour les marchés financiers - Bastamag.net

Publié, le vendredi 27 avril 2018 | Imprimer Imprimer |
Dernière modification : vendredi 27 avril 2018


Le gouvernement présente ce 27 avril son projet de réforme de l’assurance chí´mage. Il prévoit notamment d’augmenter les contrí´les aux dépens des demandeurs d’emploi. But affiché : réduire le chí´mage et améliorer la situation financií¨re du systí¨me, qui accuse une dette dépassant les 33 milliards. Pourtant, les recettes de l’assurance-chí´mage sont suffisantes pour couvrir en l’état les indemnités versées aux chí´meurs. Alors d’oí¹ vient cette dette, et qui la détient, empochant des centaines de millions d’euros d’intéríªts ? Quel rí´le jouent les marchés financiers ? Pour répondre í ces questions, un collectif de citoyens a réalisé un audit de la dette de l’Unédic. Explications.

Aprí¨s le droit du travail, la SNCF, l’entrée í l’université, ou encore le droit d’asile, le gouvernement présente ce 27 avril en conseil des ministres son projet de réforme de l’assurance chí´mage. Celui-ci prévoit de donner la possibilité, sous certaines conditions, aux démissionnaires et aux travailleurs indépendants de recevoir des indemnités chí´mage. Il prépare aussi, et surtout, un renforcement des contrí´les et des sanctions í l’encontre des demandeurs d’emploi, toujours soupí§onnés de ne pas chercher assez activement du travail [1].

Le financement du systí¨me est aussi un enjeu central de la réforme. Aujourd’hui l’Unédic [2], la caisse de l’assurance chí´mage, accuse un déficit de plus de 3 milliards d’euros. En 2016, le Conseil européen, cité dans un rapport de la Cour des comptes, estimait qu’en France la « dégradation persistante de la situation sur le marché du travail » remettait en cause la viabilité du systí¨me, et appelait í des « mesures structurelles » visant « les conditions d’éligibilité, la dégressivité des allocations et les taux de remplacement pour les salaires les plus élevés ». Le Conseil européen, toujours d’aprí¨s la Cour des comptes, invitait la France í « encourager davantage le retour au travail ».

Dans un renversement des responsabilités devenu un grand classique, le raisonnement sous-entend que le systí¨me actuel dissuade les individus de reprendre un emploi, au lieu de questionner les politiques économiques qui produisent des chí´meurs par millions. Dans le projet du gouvernement actuel, « encourager le retour au travail » se traduit donc par le renforcement des contrí´les sur les chí´meurs.

Un recours accru aux marchés financiers

Pour le Groupe d’audit citoyen de l’assurance chí´mage (Gacdac), un collectif d’une quinzaine de personnes – chí´meurs, syndicalistes, retraités... – qui examine de prí¨s la dette de l’Unédic, cette dernií¨re ne relí¨ve pas non plus de la responsabilité des demandeurs d’emploi. Pour ces experts-citoyens, l’équilibre financier actuel de l’Unédic, comme c’est le cas pour la SNCF, « repose sur un endettement croissant sur les marchés financiers ». La dette accumulée par l’assurance chí´mage s’élevait en 2017 í plus de 33 milliards d’euros, et devrait dépasser les 36 milliards en 2018 [3].

« Nous voulons comprendre comment la dette de l’Unédic fonctionne, d’oí¹ elle vient, quelles en sont les risques, si elle est légitime ou pas, explique Pascal Franchet, membre du Gacdac, qui a publié un premier rapport le 16 avril [4]. Par exemple, est-ce que l’endettement de l’Unédic est lié í l’amélioration de la situation des chí´meurs ? Non. La situation des chí´meurs se dégrade. Avec plus de contrí´les, plus de sanctions, une baisse du niveau d’indemnisation. »

« La dette et le déficit ne sont pas engendrés par les rí¨gles de l’assurance »

L’Unédic, créée en 1958, est un organisme paritaire, donc normalement géré par les représentants patronaux et salariés (syndicats), plus tard qualifiés de « partenaires sociaux ». En 2016, l’Unédic a versé 35,5 milliards d’euros pour indemniser les chí´meurs. La míªme année, elle a reí§u 35 milliards de recettes provenant essentiellement des cotisations patronales et salariales versées pour son financement. « Le systí¨me est équilibré depuis toujours. Il n’y a pas de déficit de l’assurance-chí´mage, míªme depuis le début de la crise. La dette et le déficit ne sont pas engendrés par les rí¨gles de l’assurance », nous rappelle l’économiste Bruno Coquet, spécialiste de l’assurance-chí´mage.

Le problí¨me vient d’ailleurs. Depuis 2008, l’Unédic doit aussi participer au financement de Pí´le emploi, l’organisme public qui accompagne (et contrí´le) les chí´meurs, í hauteur de 10% de ses recettes – soit 3,3 milliards d’euros en 2016. Alors que ce n’était pas son rí´le initialement, la contribution de l’assurance-chí´mage au service public de l’emploi dépasse désormais largement celle de l’í‰tat.

Le systí¨me ébranlé par la baisse des cotisations

Entre 2008 et 2016, le nombre de personnes inscrites au chí´mage a plus que doublé, passant de 3,2 millions í 6,5 millions. Sur la míªme période, le nombre de chí´meurs indemnisés a augmenté moins vite, de 1,6 í 2,7 millions. L’assurance-chí´mage a ainsi joué un rí´le de filet social crucial pour des centaines de milliers de personnes licenciées aprí¨s l’effondrement du systí¨me financier. Aujourd’hui, seules 43 % des personnes inscrites í Pí´le emploi touchent des allocations. Un chí´meur indemnisé touche en moyenne 900 euros par mois.

Avec l’augmentation du nombre de personnes sans emploi, les dépenses se cependant sont accrues. Mais pas le taux des cotisations, patronales et salariales, prélevées sur les salaires pour financer l’assurance chí´mage. Il est resté le míªme depuis 2003, í 6,4 % en tout – 4% pour les cotisations employeurs, 2,4% pour les cotisations salariales. L’actuel gouvernement a míªme décidé de baisser les cotisations : leur taux est passé í 0,95% depuis janvier 2018. Cette part des cotisations chí´mage sera complí¨tement supprimée dí¨s octobre prochain [5]. Le manque í gagner pour l’assurance chí´mage sera compensé par la CSG, donc par un impí´t, payé par tous les contribuables, y compris le retraités. Derrií¨re l’illusion d’une augmentation du salaire net des travailleurs, c’est tout l’équilibre du systí¨me d’indemnisation du chí´mage qui s’en trouve ébranlé.

2 milliards d’euros d’intéríªts payés en six ans

Avec toujours plus de chí´meurs mais sans recettes supplémentaires, l’Unédic doit emprunter. Ce qu’elle fait sur les marchés financiers. « Chaque année, rappelle l’audit citoyen, l’Unédic a recours í l’emprunt pour trois raisons : combler son déficit, rembourser le capital des titres de sa dette qui arrivent í échéance, payer les intéríªts courus des emprunts. » « Le financement de l’assurance chomí¢ge repose sur trois types de supports : billets de trésorerie, obligations í moyen terme et, depuis 2014, bons í moyen terme négociables », rappelait aussi la Cour des comptes en 2016. Il s’agit de différent type de titres négociés sur les marchés financiers.

Conséquence directe : une explosion de la dette de l’Unédic, qui devrait passer de 8,9 milliards d’euros en 2009 í plus de 36 milliards fin 2018. Elle aura donc quadruplé en neuf ans. Le montant des intéríªts payés aux créditeurs a lui aussi explosé : de 223 millions d’intéríªts en 2013 í 400 millions en 2018. Au final, 2 milliards d’euros d’intéríªts ont été versés aux créanciers en six ans. Le taux d’endettement de l’Unédic – le montant de sa dette rapporté í ses recettes – est de 93 %. « Ce taux en lui-míªme n’est pas inquiétant, réagissent les membre du Gacdac. Par contre, les causes de ce recours systématique í l’emprunt – le chí´mage qui augmente, des dépenses qui ne lui incombent pas, le refus d’augmenter les cotisations malgré un faible pourcentage de chí´meurs indemnisés – ainsi que la qualité des príªteurs (des banques privées pratiquant des taux élevés pour servir les intéríªts de créanciers dont l’identité est cachée), sont inquiétants. »

L’identité exacte des créanciers de l’Unédic est en effet inconnue í la fois des chí´meurs, des parlementaires, et míªme du directeur de l’Unédic. Ce dernier, Vincent Destival, déclarait en 2015 devant l’Assemblée nationale : « Nous n’avons pas de suivi précis sur la manií¨re dont notre dette est renégociée sur les marchés entre les détenteurs primaires et des investisseurs intéressés. Nous savons í quel prix elle est renégociée, mais nous ignorons qui sont les vendeurs et les acheteurs. »

La spirale de la dette enclenchée aprí¨s 2003

Comment en est-on arrivé í ce que l’assurance chí´mage affiche 36 milliards d’euros de dette au compteur, í rembourser í ... on ne sait pas trop qui ? Pendant plus de vingt ans, de sa création en 1959 jusqu’í 1981, date de son premier déficit, l’Unédic n’a pas eu recours í l’emprunt. Mais la crise économique qui éclate au milieu des années 70 fait exploser le nombre de chí´meurs, qui dépasse le million en 1980. Elle emprunte 6 milliards de francs en 1981, « auprí¨s d’un groupe d’assurances, de mutuelles et d’instituts de prévoyance », précise le Gacdac.

En 1995, les comptes de l’Unédic sont í nouveau dans le rouge. Des placements sont effectués pour couvrir les remboursements des emprunts obligataires émis deux ans plus tí´t. La dette s’envole quelques années plus tard : « Depuis 2003 jusqu’en 2014, les trois gouvernements successifs ont autorisé l’Unédic í recourir í l’emprunt auprí¨s d’établissements bancaires privés dont la fonction principale n’est pas la bienveillance », souligne l’audit citoyen. Résultat : « Les taux d’intéríªts des príªts qu’ils consentent chaque année accroissent la dette. »

Grandes banques, chambres de compensation et fonds d’investissement

Regardons un des derniers avis d’émission de titres de l’Unédic. En novembre dernier, l’assurance chí´mage émet des « titres négociables í moyen terme », au taux d’intéríªt faible de 0,125%, pour un montant emprunté de 1,25 milliard d’euros. Que nous apprend l’avis d’émission ? Que l’Unédic passe, pour émettre ces titres, par des « agents placeurs », qui ne sont autres que des filiales du Crédit agricole, de BNP Paribas, de la banque allemande Deutsche Zentralgenossenschaftsbank, ainsi que de la banque d’investissement étasunienne Meryll Lynch.

Ces institutions jouent le rí´le d’intermédiaires entre l’Unédic et les créanciers. « L’Unédic émet des obligations í long terme auprí¨s des banques privées comme la Société Générale ou la BNP (c’est le marché primaire de la dette). Celles-ci achí¨tent ces obligations pour le compte de leurs clients qui soit les conservent, soit les revendent (c’est le marché secondaire de la dette) », explique le Gacdac. Ensuite, d’autres intermédiaires entrent en jeu quand il s’agit du remboursement du capital et du paiement des intéríªts. Dans ce cas, ce sont des dépositaires, comme Euroclear dans le cas de cette émission de novembre, ou míªme Clearstream pour des émissions antérieures [6].

Ces organismes, également appelés « chambres de compensation », sont chargés de faire exécuter les paiements, mais sont aussi sont connus pour leurs pratiques peu transparentes. « Pour payer les intéríªts et rembourser le capital restant dí », l’Unédic s’en acquitte auprí¨s d’un dépositaire central international de titres, Euroclear, qui, lui, connait les créanciers », écrit le Gacdac. Rien n’interdit aux titres de la dette de se retrouver sur des comptes dans les paradis fiscaux », résume l’audit. Les membres du groupe citoyen ont tout de míªme réussi í identifier quelques uns des détenteurs de la dette de l’Unedic : tous sont des fonds d’investissement étrangers, liés par exemple í de grandes entreprises allemandes ou suisses (E.ON, Bayer, Crédit Suisse)...

L’Unédic dépendante des méthodologies obscures des agences de notation

En empruntant sur les marchés financiers internationaux, l’Unédic doit aussi se soumettre aux agences de notation, chargées d’évaluer le risque des titres émis sur les marchés. Ces agences ont été pointées du doigt pour leur rí´le dans la crise financií¨re qui a ravagé l’économie mondiale í partir de 2008 : elles avaient, entres autres méfaits, attribué des notes excellentes í des produits financiers, les subprimes, qui se sont révélés « pourris ».

« Les titres í émettre devraient faire l’objet des notations suivantes par Moody’s et Fitch », notait l’Unédic dans son avis d’émission de titre de novembre dernier. Moody’s et Fitch sont deux des trois principales agences de notation des produits financiers. Ceux de la dette de l’Unédic sont bien notés : A2A et AA. Mais il n’en est pas toujours ainsi. En 2011, Fitch dégradait par exemple la note de l’assurance-chí´mage franí§aise : « L’Unédic s’interroge sur les méthodologies de notation », pouvait-on alors lire dans un communiqué de presse de l’organisme.

Entre agents de placements, dépositaires et agences de notations, l’Unédic se retrouve dans une situation de multi-dépendance vis-í -vis des acteurs des marchés pour financer sa mission, qui est, rappelons-le, d’indemniser les travailleurs qui se retrouvent sans emploi.

Le paiement de la dette, une fin en soi ?

L’Unédic peut aujourd’hui emprunter sur les marchés í des taux d’intéríªt extríªmement bas. Que se passerait-il si les taux remontent, parce que la Banque centrale européenne aura décidé d’augmenter ses taux, ou parce que le placement serait soudainement considéré comme plus risqué ? Aujourd’hui, la dette de l’Unédic est garantie par l’í‰tat franí§ais. Les titres de dette de l’Unédic sont donc considérés comme des placements sí »rs, d’oí¹ les notations favorables et les taux d’intéríªt faibles. Mais le Medef demande la suppression de cette garantie de l’í‰tat [7]. En cas de nouvelle crise financií¨re, qui aurait pour conséquence une nouvelle crise économique, et donc une augmentation du chí´mage, les taux d’intéríªt risqueraient de s’envoler. L’Unédic se trouverait alors avec, d’un cí´té, plus de chí´meurs í indemniser, et de l’autre des sommes plus importantes í rembourser. Les créanciers seraient gagnants, mais pas le systí¨me de protection sociale.

« Si la revendication du patronat de supprimer la garantie de l’í‰tat sur la dette de l’Unédic est satisfaite, on risque une envolée des taux d’intéríªts, donc un surcoí »t de la dette, alerte Pascal Franchet, du Gacdac. Ce qui nous inquií¨te, c’est que la variable d’ajustement soit alors le niveau indemnisation des chí´meurs »

Le groupe d’audit citoyen a fait parvenir une lettre ouverte í la direction de l’Unédic, í son conseil d’administration ainsi qu’au ministí¨re du Travail. Il y demande í ce que l’Unédic rende public un état détaillé de sa dette depuis dix ans, « avec un historique du paiement des intéríªts et du remboursement du capital ». Parce que la question de la santé financií¨re de l’assurance chí´mage concerne l’ensemble des travailleurs du pays, pas seulement les créanciers qui ont placé de l’argent dans ses titres de dette.

Rachel Knaebel
Bastamag.net, 26 avril 2018

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